5月29日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署进一步促进社区养老和家政服务业加快发展的措施，会议决定对养老、托幼、家政等社区家庭服务业加大税费优惠政策支持——从今年6月1日到2025年底，对养老、托幼、家政等社区家庭服务业收入免征增值税，并减按90%计入所得税应纳税所得额。

  本文认为，加大税费优惠支持力度，有利于我国民间资本进入养老产业，激活商业投资积极性，扭转养老机构盈利难的困境。此外，通过减税降费、政策补贴等形式，国家大力支持养老服务机构设施供给，积极鼓励大规模开展养老服务人员培训，将推动我国养老产业向纵深化、专业化、高质量方向发展。

  一、政策出台背景：吸引民营资本进入，提升企业盈利空间

  对于此次对养老等社区家庭服务业加大税费优惠政策，广东省社会科学院科研处处长丁力分析指出，目前我国养老产业发展不均衡，商业性质的养老机构同普惠机构的服务水平差别较大，缩小差距的关键是对养老资源进行升级，此次降税对鼓励民间资本进入具有促进作用。

  丁力指出，由于养老产业不同于其他项目投入，一般性的普惠投入很难对地方政府GDP考核有所贡献，因此地方政府如果靠从养老企业的有限税收中赚钱基本不可能。但增值税缴扣基础又覆盖经营的方方面面，因此从投资的角度而言，并没有多少人愿意这样干。

  据全国老龄委2018年公布的数据，全年盈利的养老机构占比9.5%、持平占比59.4%、亏损占比24.2%。换句话说，八成养老机构难以实现盈利。丁力指出，“减增值税很重要的一个原因是因为养老产业的全链条当中有大量的增值额发生，以及大量商品和实物的交换，或是耗费。”

  可见，企业摊余成本的压力因为增值税的存在而日渐升高，“未来只有当服务产生价值时，消费者在基本消费的基础之上添加应有的消费税，就构成全部商品价值，其中的税费已经加入到商品价格。”虽然由消费者承担，但毕竟属于个性化消费，企业的税费成本由此发生根本性转移。商业机构的投资积极性或将被激活。

  二、减税降费力度空间：免征增值税，所得税以减按90%计算

  据了解，此前，根据国家税务总局发布的《关于小规模纳税人免征增值税政策有关征管问题的公告》和《关于增值税小规模纳税人地方税种和相关附加减征政策有关征管问题的公告》，中小微利企业根据相关标准，最大程度可以减按50%计入应纳税所得额。

  不过在此次会议决议中，明确对提供社区养老、托育、家政相关服务的收入免征增值税，并减按90%计入所得税应纳税所得额；对承受或提供房产、土地用于上述服务的，免征契税、房产税、城镇土地使用税和城市基础设施配套费、不动产登记费等6项收费。

  评论人士指出，此举亦是将减税降费的福利输送到中老年人群，也是让减税降费更有获得感。不仅如此，对于社会力量广泛参与社区养老服务，本次会议中还指明，会在房租、用水用电价格上给予政策优惠，鼓励发展具备全托、日托、上门服务等综合功能的社区养老机构。丁力表示，减税降费都要在政府的主导统筹下完成，未来养老院可能不会像公办医院、学校那样亲力亲为，而是搭平台、搞规划，放手让社会力量去做。”下一步很有可能从养老机构、医疗、养老保险等进行深入，逐渐向整个养老产业链延伸。”

  三、通过政府回购形式，加大社区养老服务设施有效供给

  除了减税降费，本次会议还特别强调，要加大社区养老服务设施有效供给，对老旧小区通过政府回购、租赁等补上养老设施欠账。有分析人士认为，此举体现了国家对转型期中国养老工作的重视，是从投资拉动到消费拉动的重要拐点。

  出于外界对养老产业一直处于高投入、低产出的认知，社会养老机构普遍形成了专业及商业、普惠及非专业的格局。丁力分析指出，地方政府在单一追求GDP的同时，往往会忽略养老民生投入，导致此前很多公益性的养老机构走过场，没有形成专业化的医养结合体系，更谈不上有充足的养老资源配备。相比于专业机构，普惠机构收费更低，但服务相对欠缺，两极分化十分严重。”

  养老机构的服务标准直接关系到入住老人享受的服务质量。当前，政府补贴对养老机构更侧重于对新增床位以及对户籍老人的补贴，而对实际正在运营的“老床位”补贴较少。在人工费、物价及租金持续上升的情况下，养老机构特别是公办养老机构收费标准偏低，直接影响其正常运营。民办养老机构补贴少、公办养老机构收费标准低成为影响其经营的问题之一。

  在丁力看来，个性化的养老服务拼的就是服务，有服务的机构自然会吸引消费者，这也理应成为全社会发展高质量养老的目标。“但商业机构跟公益性的事业单位在运作上有时是矛盾的，因此，通过回购可以把一些企业投资形成的公共服务设施变成公益属性，使得商业服务标准与公共服务相得益彰。”

  在现有资源的基础上进行改造，进而对养老产业进行重整是本次会议提及的一大亮点。丁力指出，作为地方项目的养老刚需，产业资本通过当地的养老需求因地制宜，比白手起家从零开始做起减少很多成本。

  “回购旧小区实际上是因为很多地方政府的养老空间还不足，如果直接招商引资做养老地产项目，投资方的评审周期会拉长，不如在现有基础上改进来得快。”丁力认为，目前政府鼓励回购、租赁小区发展社区嵌入式养老，亦可参照“三旧改造”进行土地盘活的思路，把相对闲置或废弃的房屋通过改造变成专业的养老机构，发挥养老的功能。

  四、以财政补贴方式，支持大范围开展养老服务人员培训

  除了降成本、调结构，本次会议还对专业护理人才的培育给予政策性引导。将以财政补贴等方式，支持大范围开展养老服务人员培训，扩大普通高校、职业院校的培养规模，加快建设素质优良的专业队伍。

  此外，会议在已出台的促进家政服务业扩容提质政策基础上，确定开展“家政培训提升行动”，大规模培训家政服务人员包括灵活就业服务人员，所需资金按规定从失业保险基金中列支。

  丁力对此评价道，此举不但能促进专业技能人才的规模化提高，也有望带动区域人口红利的再次聚集。他指出，目前国家财政在教育上的投入不算少，但教育经费的调配仍存在一些问题。“市场对很多专业的人才是饱和的，但相关院校依旧在扩招，反倒是护理、大健康，特别是专业对接养老事业的人才培训目前还很缺失。”

  根据中研普华的《2018-2023年中国养老产业全景调研与发展战略研究咨询报告》统计，目前，我国养老机构护理人员数量不足100万，其中经过专业训练、持证上岗的护理人员更不足10%。按照国际公认的3名失能老人配备1名护理人员的标准计算，我国养老护理专业人才的缺口约为1000多万名。

  公开数据显示，目前养老护理员月工资较低的仅有1000~3000元。有些护理员所在机构甚至没有为其购买社保，待遇低使得人才培养的积极性受限。丁力指出，技能人才素质的提升是养老产业质量提升的关键，随着未来机构养老的服务标准逐渐提高，高水准的养老经营体制将被建立，届时有望进一步提高从业人员的薪资待遇。“人才短板补齐了，投资才会有相应的保障，市场供需才能形成良性的互动。”

  此外，按照经济学逻辑，丁力指出，老龄化程度的加深会加剧劳动力的短缺，企业用工成本显著提高，投资回报率和潜在增长率也随之降低。因此，他认为在老龄化率相对较高的地域，更应该注重机构专业化的提升，以此来抵御可能出现的劳动力迁出。